Sinan Ok
Ekim ayı itibariyle Meclis gündemine torba yasa yağıyor. Ancak bu torba yasa uygulaması kamuoyu denetimini engelleme aracına dönüşmüş durumdadır.
Hem konu bütünlüğünün korunamaması hem de birbiri ile ilgili olmayan başlıkları bir arada içermesi nedeniyle torba yasa uygulamaları; yasama faaliyetinin de etkin bir şekilde yerine getirilmesini engellemektedir.
Müzakere ve demokrasi anlayışına aykırı bir yapıya sahip olan bu torba yasalar; yasaların öngörülebilir, anlaşılabilir ve uzlaşılabilir olmasının önüne geçmektedir.
İstisnai olmaktan çıkan torba yasa uygulaması; kanunların ilgili komisyona gelmesi, ilgili komisyonlarda yeterli sürelerde ve ilgili tüm oluşumların görüşlerinin alınarak geliştirilmesi, tartışılması gereken bazı komisyonlarda tartışılamaması ve anayasal uyumsuzluk boyutunun tam olarak ele alınamaması nedenleriyle sorunludur.
İşsizlik Sigortası Kanunu da 1999 yılında bir torba kanunla ortaya çıkmıştır. Bugün yaşanan EYT, Kıdem tazminatı, işsizlik ödeneği alamama gibi birçok sorunun 4447 sayılı İşsizlik Sigortası Kanunu ile ortaya çıktığı ifade edilebilir.
“İşsizlik Sigortası Kanunu” diye baktığımız kanun metininin ilk maddesinin 46’ıncı Madde ile başlamasının garipliği bundandır. Kanuna adını veren kanun, bu kanunun “yedinci” bölümüdür. 46. madde ile başlayan İşsizlik Sigortası Kanunu 64. Madde ile biter.
İlginç olan şudur ki 64 maddenin sadece 14 maddesi İşsizlik Sigortası Kanunudur. Kanunun ilk halinde Geçici Madde sayısı 5’tir ve 4’ü işsizlik sigortası ile doğrudan ilgili değildir.
Kanunun ilk halinde olmayan ek maddeler 2008 ekonomik krizinden sonra yasaya, torba yasalarla yamalanmaya başlanmıştır. Mevcut halinde kanunda ilk halinde hiç olmayan ek madde sayısı 6’ya yükselmiş ve her ek madde ile kapsamlı bir düzenleme yapılmıştır. Kanunun ilk halindeki geçici madde sayısını ana madde sayısını geçmiş ve geçici madde sayısı 26’ya çıkmıştır.
Şu an gündemde olan son yasa teklifi ile bu “geçici denilen kalıcı madde sayısı” daha da artacak veya kapsam süreleri uzatılacaktır.
Konunun ilgilisi olmayan kişilerin, bu cümleleri ilk okuyuşta anlayamama olasılığı vardır ama zaten bu torba yasa düzeni, kanunlar anlaşılsın diye değil anlaşılmasın diye yapılıyor. İşsizlik fonu da her yıl bir torba kanuna malzeme olmuştur.
15 Mayıs 2008 tarihinde çıkarılan ilk “5763 sayılı paket kanunla” işsizlik fonu amaç dışı kullanılmaya başlanmıştır. 5763 sayılı torba yasa ile İşsizlik Fonunun işsizlik ödeneği dışındaki amaçlarla kullanımı yasal hale getirilmiştir.
Bu torba yasa kapsamında işverenlerin yükümlülüğü olan ücret, prim ve benzeri ödemeler fon üzerinden ödenmeye başlanmıştır. Ücret Garanti Fonu (ÜGF) ve Kısa Çalışma Ödeneği (KÇÖ) kapsamında işverenin vermesi gereken ücretler fon kapsamında ödenmeye başlanmıştır. 2005 yılında başvurularına başlanan ÜGF ve KÇÖ uygulaması bu torba ile genişletilmiştir.
Yine aynı torba yasa ile kadın istihdamının teşvik edilmesi amacıyla 5 yıl için getirilen prim desteği sonraki yıllarda kalıcı hale gelmiştir. Bu kapsamda “seçilmiş” işverenlerin prim ve ücret yükleri fondan ödenmeye başlanmıştır.
İkinci torbayla 11,5 milyar TL gitti!..
18 Ağustos 2009 tarihinde 5921 Sayılı ikinci torba kanunla işsizlik fonunun kapsamına yeniden müdahale edilmiştir. Bu torba yasa ile İşsizlik Fonunun Hazine ve GAP idaresine kaynak aktarımı yasal hale getirilirken, işverenlerin prim yükünün bir kısmının daha fon üzerinden alınması sağlanmıştır.
Fonun nema gelirlerinden dörtte üçü, Fon tarafından Hazine İç Ödemeler Muhasebe Birimi hesaplarına aktarılmış ve genel bütçenin (B) işaretli cetveline gelir kaydedilmiştir. Bu düzenleme nedeniyle 2009-2011 yılları arasında fondaki kayıp 11,5 milyar TL olmuştur.
Sayıştay raporları ile de ortaya bu fon kaybı 2012’den beri TL bazında fon alacakları arasında durmaktadır. Hazine ve GAP idaresi fona borçlu görünmektedir ama bu borç ödenmemektedir.
Yine bu torba yasa kapsamında bazı ilave işçi alımları için “kısa vadeli sigorta primi tutarının yüzde biri olmak üzere işçi ve işveren payı sigorta primleri ile genel sağlık sigortası primi, kalan işsizlik ödeneği süresince Fondan karşılanır” düzenlemesi yapılmış geçici denilen bu düzenleme de kalıcı hale gelmiştir.
İŞKUR’un personel harcırahları da Fon’a yıkıldı
5 Şubat 2010 tarihinde yayınlanan 5951 sayılı üçüncü torba kanunla işsizlik fonu gider kalemlerine KÇÖ tespitindeki harcırah giderleri de eklenmiştir. Yani bakanlık ve İŞKUR’un kendi bütçelerinden karşılamaları gereken personel harcırah giderleri fona yüklenmiştir. Önceki torba kanunlardaki geçici maddelerin süreleri de uzatılmıştır.
Dördüncü torba ile Fon, ‘sermayeyi teşvik fonuna’ dönüştü
25 Şubat 2011’de yayınlanan 6111 sayılı dördüncü torba kanun “işsizlik fonunu işsizlik fonu olmaktan” çıkarmıştır. Bu düzenleme ile fon işsizlerden çok sermayeye teşvik fonuna çevrilmiştir. Bu düzenleme ile işverenin ödemesi gereken bazı GSS primleri, “sigorta primlerinin işveren hisselerine ait tutarı” fondan karşılanmaya başlanmıştır. 6111 sayılı torbayla aşağıdaki düzenleme yapıldı.
“Ayrıca Fonun bir önceki yıl prim gelirlerinin % 30’u; işgücünün istihdam edilebilirliğini artırmak, çalışanların vasıflarını yükselterek işsizlik riskini azaltmak ve teknolojik gelişmeler nedeniyle işsiz kalması beklenenlerin başka alanlara yönlendirilmesini sağlamak, istihdamı artırıcı ve koruyucu tedbirler almak ve uygulamak, işe yerleştirme ve danışmanlık hizmetleri temin etmek, işgücü piyasası araştırma ve planlama çalışmaları yapmak amacıyla kullanılabilir. Bu oranı % 50’ye kadar çıkarmaya Bakanlar Kurulu yetkilidir. Ancak, işsizlik ödeneğinden yararlanmakta olanlara yönelik hizmetler için bu sınırlama dikkate alınmaz. Bu fıkraya ilişkin usul ve esaslar yönetmelikle belirlenir.”
Kamuda ‘TYP’ ile, özelde ‘kurs’ ile milyarlar eritildi
İlk bakışta işgücünün niteliğini ve deneyimin arttırmak amacında olduğu görülen bu düzenlemeden sonra fondan bir kara delik açıldı. Bakanlar Kurulu sonraki yıllarda yüzde 50’ye çıkarma yetkisini tabi ki kullandı. Kamuda TYP uygulamaları, özelde ise kurs adı altında yapılan ama özünde ne istihdam edilebilirliği ne de niteliği arttırmayan bu düzenlemenin en somut sonucu fondan milyarlarca liranın harcanması olmuştur.
Kurslara kaç kişinin “kağıt üzerinde” katıldığı bellidir ancak bu kurslardan yararlanan “milyonların” ne oranda işe yerleştiği ve kurs aldıkları işlerde mi işe yerleştiği hiçbir zaman ölçülmemiştir. Bu durum halen devam etmektedir.
Beşinci torba ile borcun ödenme zamanı maddesi kaldırıldı
15 Haziran 2012’de yayınlanan 6322 sayılı beşinci torba kanunla Fonun devletten ve Hazine’den olan alacaklarını talep etmesi ve talep etmesi durumunda Hazine’nin bunu ödeme süresini düzenleyen kanun fırkası yürürlükten kaldırılmıştır.
Dolayısıyla bu yılda ödenmesi gereken “11,5 Milyarlık GAP Borcunun ödenmesi” süresiz ertelenmiştir. İptal edilen düzenleme “İŞKUR, SSK’nin ay itibariyle Fona intikal ettirdiği işçi ve işveren paylarının toplam beşte ikisini devlet payı olarak Hazine Müsteşarlığından talep etmesi ve Hazinenin 15 gün içinde bu miktarı fona aktarması” şeklindeydi. Ama sonuç Fonun GAP’a verdiği borçların tahsil edilmemesi olmuştur.
Altıncı torba ile Fon’un alacaklarına faiz işletilmedi
18 Nisan 2013 tarihinde yayınlanan 6456 sayılı altıncı torba kanunla fonun Hazine’den alması gereken alacakları faizsiz hale getirilmiştir. Durumun karşılıklı olduğu iddia edilmişse de işsizin parasının faizsiz hazinede kalması, GAP’ta kalması halinde sonuçlanmıştır. Bu düzenleme şu şekildedir:
“Sosyal Güvenlik Kurumundan İşsizlik Sigortası Fonuna bu Kanun hükümleri kapsamında aktarılan tutarlar ile Hazine Müsteşarlığından İşsizlik Sigortası Fonuna aktarılan devlet payı tutarlarına ilişkin fazla ve/veya eksik ödeme yapıldığının tespit edilmesi hâlinde taraflar yükümlülüklerini faizsiz olarak yerine getirir.”
Soma, Ermenek mağdurlarına işveren yerine İşsizlik Fonu devreye konuldu
28 Haziran 2014’te yayınlanan ve Ceza Kanunu ile ilgili olan 6545 sayılı yedinci torba kanunla Manisa’da faaliyet gösteren Eynez Maden Ocağı işletmesinde sigortalı olanlara veya bunların kanuni hak sahiplerine kanunda belirtilen oranlarda, son aylık net ücretleri esas alınarak Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanınca belirlenen sürede Fondan aylık ödeme yapılması ve bu ödemelerden herhangi bir vergi ve kesinti yapılmaması düzenlenmiştir.
301 kişinin yaşamını yitirdiği Soma katliamı nedeniyle Eynez, Atabacası ve Işıklar Maden Ocağı işletmelerinde, işyerlerinin kapalı olduğu dönemle sınırlı olmak üzere, İş Sağlığı ve Güvenliği Kanununda belirtilen ve işveren tarafından ödenmeyen ücretleri fondan ödenmiştir. Benzer bir düzenleme (Geçici 13’üncü madde) sonraki yıl Ermenek’teki maden katliamı için de yapılmıştır.
İşverene yapılan haksız ödeme de iadesinde faizsiz yapıldı
23 Nisan 2015 tarihinde yayınlanan İş Sağlığı ve Güvenliği Kanunu ile ilgili olan 6645 sayılı sekizinci torba kanunla fondan haksız yere işverene yapılmış teşvik ödemelerinin iadesinde faiz ve gecikme zammı kaldırılmıştır.
Geçici 14. Madde ile “sigortalı sayısının yanlış hesaplanması sebebiyle teşvikten yersiz yararlandığı tespit edilen işverenlerin yersiz yararlanılan teşvik tutarlarına ilişkin gecikme cezası ve bileşik faiz uygulanmaması kararlaştırılmıştır.
Geçici 15. Madde ile fona yeni bir kara delik eklenmiş ve “İŞKUR Stajyerlerinin” istihdam edilmesi halinde bazı koşullara bağlı olarak 48 aya varacak şekilde “sigorta primlerinin işveren hisselerine ait kısmı” fondan ödenmeye başlanmıştır.
Hatta prim borcu olan işverenlerin bu borçlarını yapılandırmaları durumunda bu teşvikten yararlanmaları için de düzenleme yapılmıştır. Bu torba yasa ile Mesleki Yeterlilik Kurumunun bazı sınav ve belge ücretlerinin ve bazı tehlikeli işlerde istihdam edilenler için işsizlik priminin işveren payının fondan ödenmesi düzenlenmiştir.
Yine bu torba yasada 48. Maddeye eklenen “Aktif işgücü hizmetleri kapsamında kurs ve programlar” maddesi ile bu kursların ve bu kapsamdaki kursiyerlerin giderlerinin fondan karşılanması sağlanmıştır. 2015 yılı torba kanunu İŞKUR’un kurs ve staj programlarından faydalananların istihdam edilebilirliğini sağlamak amacıyla fondan işverenlere aktarım yapmayı düzenlemiştir. Buna rağmen 2015’ten sonra sigortalı sayısı sembolik düzeyde artmıştır.
İşsizlik fonundan işveren için işçi ücreti ödendi
10 Şubat 2016’da yayınlanan 6663 sayılı dokuzuncu torba kanun ile fon giderleri içine “doğum ve evlat edinme sonrası yarım çalışma ödeneği ödemeleri ve prim giderleri” ve “Kurum tarafından aktif işgücü hizmetleri kapsamında Kuruma kayıtlı işsizlere ve öğrencilere yönelik düzenlenecek İşbaşı Eğitim Programı giderleri” eklenmiştir. İşbaşı eğitim programı önceki staj programlarından çok daha fazla boyutlu olup fiili olarak işçi ücretlerinin fondan ödenebilmesi şeklinde uygulanmıştır.
2016’da 678 sayılı KHK onuncu torba ve 2017’de 687 sayılı KHK on birinci torba olarak fon giderlerine ekleme yapmıştır. “Allah’ın lütfu olarak gelen OHAL’in” işsizlik fonuna maliyeti ayrıntılı bir araştırmayı gerektirmektedir.
678 sayılı KHK kapsamında Geçici 16. Madde ile “işverenlerin prim alacaklarına karşılık gösterecekleri taşınmazların alınabileceği” düzenlenmiştir. Bu düzenleme 2023 yılı sonuna kadar devam edecektir. Bazı koşullara bağlı olmak şartıyla; işsizlik sigortası prim borçlarına karşılık İŞKUR’un taşınmaz satın alabileceği düzenlenmiştir.
Bu taşınmazların Hazineye ve başka kurumlara devri için de imkan sağlayan bu KHK torbasının etkileri üzerine 5 yıldır ne kadar fon alacağından vaz geçildiği kamuoyuna açıklanmalıdır.
Yine bu taşınmazların hangi usul ve esaslarla elde tutulduğu veya devredildiği kamuoyuna açıklanmalıdır.
687 sayılı KHK kapsamında Geçici 17. ve 18. Maddeler ile işverenlere yeni teşvikler fondan ödenecek şekilde düzenlenmiştir. 2016 yılı sonuna göre ilave istihdam olması koşulu “varsayımıyla” işverenlere İŞKUR’a kayıtlı işçilerden işe alacağı her işçi başına 2017 yılında günlük 22,22 TL teşvik fondan ödenmiştir. Benzer durumdakiler için vergi indirimi de fon üzerinden teşvik edilmiştir.
2017 yılının başında 6824 sayılı torba kanunda (12. Torba), sonunda 7061 nolu büyük bir torbada (13. Torba) yine 4447 sayılı kanunda değişiklik yapıldı. 2018’de seri torbalar çıkarıldı. Bu yıl içinde çıkarılan 7071 Sayılı Kanun (14. Torba), 7076 Sayılı Kanun (15. Torba) ile önceki yıl KHK’ler ile getirilen düzenlemeler bu defa “yasal” hale getirildi.
Prim, vergi teşviki yetmedi, ücret de Fon’dan ödendi
Ancak 2018 yılının 7103 Sayılı 16. İşsizlik Fonu Torbası ile 3 geçici (aslında kalıcılaşıyorlar) madde 4447 sayılı kanuna monte edildi. Bu kapsamda bazı koşullara bağlı olarak sigortalı ve işveren hissesi primlerinin tamamı tutarında her ay bu işverenlerin Sosyal Güvenlik Kurumuna ödeyecekleri tüm primlerden mahsup edilmek suretiyle işverene prim desteği sağlanır ve destek tutarı Fondan karşılanması düzenlendi.
Bu düzenlemeler ile prim ve vergi teşviklerinin bir adım ötesine gidilerek işverenin vereceği ücret de işsizlik fonundan ödenir hale getirildi. 2018 yılı ile sınırlı olacağı söylenen bu teşvik halen devam ediyor. 7166 sayılı 17. İşsizlik Fonu Torbası ile işverenlere verilen ücret desteği arttırılarak kalıcılaştı.
İşverenin sosyal güvenlik kurumuna olan borçlarına mahsuben bu şekilde bir uygulamaya gidilmesi “Sosyal Güvenlik Açığı Sorununun” nedenlerini de anlamamızı sağlamalıdır.
Kısa Çalışma Ödeneği bütçeden değil fondan karşılandı
2020 yılında İşsizlik Fonunun 18. Torba Kanunu 7226 sayılı kanun kapsamında çıkarıldı. Bu torbayla; MYK sınav ve belge ücretlerinin fondan karşılanma süreleri uzatıldı. Esnaf ahilik sandığı uygulanması 2021’e ertelendi. Bu uygulama şu an TBMM gündeminde olan son torba ile 2024’e ertelenecek.
7226 sayılı torbanın fonda ortaya çıkardığı en büyük gider ise Koronavirüs nedeniyle ödenen KÇÖ ödemeleri oldu. Bu bağlamda Koronavirüs tedbirleri genel bütçeden değil fondan karşılanıyor. 2020 yılında İşsizlik Fonu ile ilgili çıkarılan 7244 sayılı Koronavirüs torbası ile (19. Torba) kısa çalışma ödeneği dışında “ücretsiz izin giderleri de” fona yüklenmiştir.
Ayrıca bu torba ile KÇÖ başvuruları beyana göre verilmeye başlanmıştır. Bu kapsamda da çok büyük miktarlarda fon denetimsiz bir şekilde dağıtılmıştır. İşsizlik sigortası ile ilgili 20. Torba kanun olan 7252 sayılı kanunla KÇÖ ödemeleri ve işveren teşviklerinin kapsamı geliştirilmiştir.
Şimdi sıra Yirmi Birinci Torba Kanun’da…
Bu uzun yazının özeti işsizlik fonunun işsizlik ödeneği dışındaki harcama kalemlerinde kullanımı için son 12 yılda 20 torba kanun çıkarıldı. 21. Torba kanun şu an TBMM gündeminde ve maalesef fonda hızlı bir şekilde sona doğru gidiliyor.
